Le principe de légalité constitue une garantie fondamentale de l’État de droit, en ce qu’il impose que les choix politiques essentiels soient opérés par des assemblées démocratiquement élues plutôt que par le seul pouvoir exécutif. Cette exigence assure la légitimité, la stabilité et la transparence de la norme juridique, tout en protégeant le citoyen contre l’arbitraire. Dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels, cette garantie revêt une importance particulière, ces droits étant directement liés à la possibilité de mener une vie conforme à la dignité humaine.
L’article 23 de la Constitution, inséré en 1994, consacre ce droit à la dignité humaine et charge la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 de garantir les droits économiques, sociaux et culturels et d’en déterminer les conditions d’exercice. Le constituant a toutefois volontairement écarté une formulation qui aurait permis un effet direct de ces droits, afin d’imposer une intervention préalable des autorités compétentes. La question centrale réside dès lors dans l’étendue du principe de légalité que contient cet article.
La Cour constitutionnelle a progressivement reconnu l’existence d’un principe de légalité découlant de l’article 23, après un démarrage hésitant de sa jurisprudence. Elle admet aujourd’hui que le législateur peut déléguer certaines compétences au pouvoir exécutif, pour autant que la délégation porte sur l’exécution de mesures dont l’objet a été déterminé par le législateur. L’article 23 n’impose donc pas que tous les éléments essentiels des droits économiques, sociaux et culturels soient réglés par la loi elle-même.
Cette interprétation marque un contraste net avec d’autres matières réservées, dans lesquelles la Cour exige que le législateur définisse précisément les habilitations et règle lui-même les éléments essentiels. En matière de droits sociaux, le contrôle exercé demeure relativement limité, le critère retenu étant celui de la détermination suffisante de l’objet des mesures confiées à l’exécutif. Cette exigence reste vague et permet, en pratique, au pouvoir exécutif de poser des choix politiques majeurs.
La conséquence est que de larges pans du droit social continuent d’être réglés par des normes réglementaires, échappant largement au débat parlementaire. Aucune norme législative n’a, à ce jour, été censurée pour violation du principe de légalité de l’article 23. Cette situation affecte l’ensemble des titulaires de droits économiques, sociaux et culturels, mais touche plus particulièrement les personnes en situation de pauvreté, pour lesquelles ces droits sont essentiels.
En l’état actuel du droit, ces personnes ne bénéficient pas de la garantie que les éléments fondamentaux de droits tels que la sécurité sociale, la protection de la santé, l’aide sociale ou le droit à un logement décent soient définis par des organes démocratiquement élus. L’affaiblissement du principe de légalité prive ainsi les droits sociaux d’une protection institutionnelle forte, alors même qu’ils constituent le socle du droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.
La réflexion se projette dès lors vers l’avenir du principe de légalité de l’article 23. Trente ans après la révision constitutionnelle, la question se pose de savoir s’il convient d’exiger du législateur qu’il assume pleinement la garantie de ces droits et qu’il en définisse lui-même les contours essentiels. Un renforcement du rôle du Parlement apparaît comme une condition nécessaire pour assurer une protection effective des droits économiques, sociaux et culturels et pour faire de la dignité humaine un principe réellement opérant au cœur de l’ordre juridique.
Consulter l’article dans une autre langue :
